Le circolari amministrative, le norme interne e la prassi amministrativa

Per la burocrazia, la “circolare” è, di fatto, la fonte di gran lunga più importante, quella che riceve più obbedienza ed è dotata del più alto grado di effettività.
Il vocabolo”circolare” viene inteso come sinonimo del comando che un organo superiore impartisce a tutti gli uffici ad esso sottoposti. Poiché l’organo superiore è quasi sempre un ministro, e gli uffici sottoposti sono quindi numerosi, il comando tende ad assumere il carattere di generalità e anche quello dell’astrattezza.
La definizione delle circolari come atti di un’autorità superiore che, stabiliscono in via generale e astratta regole di condotta di autorità inferiori nel disbrigo degli affari d’ufficio.
Le circolari assunte quali fonti delle c.d. “norme interne”, ossia di quelle norme valevoli esclusivamente nell’ambito dell’ordinamento amministrativo.
Ciò salvaguardava il principio gerarchico cui si ispirava l’organizzazione pubblica e tutelava nei confronti della circolare il cittadino, il quale non era tenuto ad impugnare le circolari del tutto inoperanti nei suoi confronti, ma poteva limitarsi a denunciare l’illegittimità dell’atto applicativo.Questa costruzione configge con un dato fattuale: i comandi contenuti nelle circolari si proiettano spesso all’esterno dell’ordinamento amministrativo.
Di fronte a questa contestazione si è riscoperta l’originaria natura di semplice strumento di comunicazione per il quale la circolare, non è altro che una misura di conoscenza, dai contenuti più vari, ma non un atto amministrativo, ne tanto meno un atto normativo.
Le tipologie di circolari più importanti sono:
Circolari interpretative. Attraverso di esse, gli organi di vertice dell’amministrazione intendono conseguire il risultato di un’applicazione uniforme del diritto obiettivo, indicando agli uffici sottoposti quale sia, secondo loro, l’interpretazione corretta delle norme in questione. Non si è in presenza di un vero e proprio comando, da parte del superiore gerarchico, ma di un ausilio all’interpretazione della norma. L’ufficio dipendente potrà validamente discostarsene, appellandosi al prevalente comando espresso dalla legge medesima.
Circolari normative. Attraverso di esse, l’organo sovraordinato prescrive a quelli sottoposti di tenere un certo comportamento nell’espletamento delle loro attività. Deve trattarsi, ovviamente, dell’esercizio di poteri discrezionali, perché se ci si trova di fronte ad attività vincolate, l’ufficio sovraordinato non potrà emanare circolari interpretative. Anche le circolari normative, benché vincolanti, possono essere disattese dall’ufficio sott’ordinato purché con adeguata motivazione.
Circolari informative. Attraverso di esse, l’organo emittente si limita a comunicare agli uffici fatti o notizie che ritiene utili per l’espletamento dei compiti d’itituto.
Tutti gli ordinamenti giuridici sono dotati di autonomia normativa e producono norme proprie che vigono esclusivamente all’interno dell’ordinamento che le produce.
Le norme interne hanno in genere rilevanza in quanto consentono di qualificare i comportamenti dei dipendenti pubblici, per esempio ai fini dell’affermazione della responsabilità dell’impiegato.
L’ufficio amministrativo che, nell’esercizio di un potere discrezionale, si attenga per lungo tempo ad una medesima linea di condotta, da luogo alla c.d. “prassi amministrativa”.
La prassi amministrativa non costituisce in alcun modo una fonte del diritto, e non va confusa con la consuetudine.
L’inosservanza della prassi, ancorché inidonea di per sé a violare una norma giuridica, si traduce pur sempre, se non è accompagnata da un’idonea motivazione, nella violazione del dovere di coerenza che incombe sull’amministrazione come regola deontologica da osservare nell’esercizio del potere discrezionale.

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